The rise of a transnational private actor in maritime safety: Toward a practice-based theory of non-state actors in global governance
La montée en puissance d'un acteur privé transnational dans le domaine de la sécurité maritime: vers une théorie pratique des acteurs non étatiques dans la gouvernance mondiale
Résumé
Between 2000 and 2005, over 2,600 serious maritime casualties were recorded by the United Nations. Maritime safety is a key issue-area of international shipping, since over 90% of international trade is transported by sea. Maritime shipping is related to states’ capacity to influence international trade, to access natural resources, and to develop domestic employment and production. Consequently, shipping is considered a source of power in International Relations (IR). International shipping relates to problems such as those of maritime safety which are not confined to sovereign boundaries.
The main culprit identified enjoys a strong influence in global maritime governance: the classification societies. Such a situation raises theoretical challenges for the positivist theories of IR. Post-positivist theories are required in order to describe the growing influence of these private actors. Although a diversity of constructivist and critical theories may be applied, Bourdieu’s theory of practice appears to be increasingly relevant to describe the influence of such actors. The following research issue can be asked to address both the practical problem of the large number of casualties and the theoretical problems of the rise of non-state actors in global governance: “What is the contribution of the practice theory to the understanding of the rising influence of classification societies in maritime safety?”
The second chapter explores the contribution of the theory of practice compared to the main theories of IR. The underlying assumptions of realist and liberalist theories is that the state is the main actor in maritime safety and that the international order is anarchical. In contrast, the practice theory claims that this order is a hierarchy, therefore it should rather be considered as a highly structured social arena, as any other social structure such as economic markets. Constructivist and critical social theories highlight the importance of non-state actors, without assuming any exclusivity for the state actors. From a relational viewpoint, while constructivist scholars partially share the positivist commitment to Humean causal assumptions, the practice theory is committed to interpretivism. As a result, this theory provides a wider understanding of social dynamics and power struggles. Beyond these different theoretical improvements, one of the justifications for the use of Bourdieu’s sociology is the use of practice as raw material for research rather than representational knowledge. Practice theory provides a means to bypass the representational bias of both positivist and constructivist research. Finally, the theory of practice is not committed to rational choice or to constructivist constraints. The consequence is that the practice theory appears more relevant for the study of non-state actors in IR.
The third chapter introduces a methodology allowing the description of the influence of state and non-state actors. In the practice theory, such a methodology is expected to be both critical and historical. The social inquiry followed four parallel steps which have been described in detail: the access to practical knowledge, and the reconstruction of the logic of actors via the analysis of field, habitus and capitals. The research method was a longitudinal qualitative critical multi-case study. Three main data collection methods were interviews, focus groups and textual analysis. The data collection was conducted over three years, from 2014 to 2017, in France, the United Kingdom, China and Singapore. Twenty one interviews were conducted, along with three years of observations, archives, press releases, and corporate documents analysis. The empirical investigation included the study of eight types of actors and groups of actors: states, the International Maritime Organization (IMO), international ports, shipyards, shipbrokers, classification societies, logistic companies, and shipowners.
The empirical field study’s findings are presented in the fourth, fifth and sixth chapters, each providing an analysis of the three concepts of the theory of practice, respectively the field of power, capitals, and habitus. The fourth chapter delimits the field of maritime safety, identify the main actors and reveals their relative position in the field. Four types of actors have been identified: states, IMO, shipowners, and classification societies. No evidence was found to support the assumption that maritime safety is primarily under the influence of states. States need to ensure that their decisions are in line with the requirements of their national industry so that the industrial actors will support the government’s decisions. Classification societies and states have common interests. Traditional maritime states developed their own national classification societies, which now operate internationally. By supporting them, on the one hand, traditional maritime states can ensure that their safety standards will be applied in developing states. On the other hand, by delegating their statutory duties to classification societies, states can comply with their commitments toward international conventions without having to develop their own workforce in maritime safety. The IMO’s prime interest is to justify its monopolistic position as the sole forum for policy-making. The field study indicates that there are conflicts of interest between developed and developing countries, which result in consensus on unclear and impracticable regulatory texts. The IMO needs classification societies to be able to turn those texts into regulations which are workable for actors throughout the industrial chain. Impracticable texts stay on the table and may affect the perceived ability of the IMO to govern policy-making in the issue-area. Meanwhile, this position allows the classification societies to ensure the continuity and development of the classification system. Indeed, some of these regulations imply the production of certificates, activity which, in practice, is done by classification societies.
The fifth chapter is dedicated to an analysis of the capitals. Four types of capital have been identified: symbolic, economic, social, and informational. The study reveals an unequal repartition of resources among actors. The states enjoy a solid symbolic capital in the field, as they are sovereign in their territory and have the power to develop their own legal framework to rule their domestic constituency. This sovereignty can be used to reinforce international conventions and apply high safety standards, but it can also be used to attract foreign shipowners by applying lax standards and attractive taxes advantages. Consequently, sovereignty does represent a risk for maritime safety. The economic capital of the classification societies is mostly constituted by the key role their certificates play in the many operational aspects of a commercial ship, from its construction, to the various technical and statutory surveys. Since the certificates are compulsory, the classification societies seem institutionalized throughout the industrial chain. Their high symbolic capital confers on the classification societies a high status among the actors. This status also confers on them quasi-immunity. Indeed, although they are often engaged in trial, classification societies seldom lose in court against representatives of shipowners, crew members, or states. The informational capital of the classification societies seems to be a powerful source of influence on both member states and on the IMO, which partly depends on such information for policy-making. Therefore, informational capital seems to be key to the dominant position of classification societies in the field.
Chapter six provides an analysis of the structure reproduction, which is called habitus in Bourdieu’s sociology. The classification societies also have a strong influence on states in their position as experts in the national delegation at the IMO. The IMO is the forum where a substantial number of business opportunities, such as certifications, are distributed to certain agents of the field. The institutionalization of the classification societies is not only occurring at state and intergovernmental level, as the classification certificates are integrated into the industrial actors’ business processes. Meanwhile, classification societies put in place mechanisms that allow them to leverage their informational capital, notably via the central position of the International Association of Classification Societies (IACS) as an information hub, and via numerous publications. They ensured a perceived institutionalization of the association with the IMO through the regular organization of high level meetings. During these meetings, discourses are produced which confer on the IACS and its members the legitimacy required at the IMO. The IACS positions itself as a collaborative partner of the IMO. Indeed, it designs its official mission and values using the same vocabulary as that of the IMO. The classification societies use various lobbying options to add their issues to the IMO’s meetings’ official agenda.
In conclusion, a more diverse conception of power, including diverse types of power related to the specific capital that allows a given actor access to the field, may be promising. The symbolic capital of states does not seem to allow them to be competently involved in policy making at the supranational level. A growing lack of informational and social capital decreases the ability of states to comply with their duties without the help of the private sector. International organizations do not have the power to force member states to enforce regulations, and require the information and social capital of the classification societies both to generate regulations that fit the empirical reality and needs of the shipping industry to implement these regulations. Indeed, the empirical study indicates that agreements among the active members states are first the product of a political consensus. Such consensus often results in vague texts which are not applicable to the industry, and may not be implemented in practice. The classification societies are in charge of suggesting change in the texts so that it fits their requirements. These suggestions are in majority accepted by the member states during the first round of negotiation. Whereas the pre-eminence of the private actors in international politics may suggest a “decline of the state,” it should rather be interpreted as a mutation of their symbolic capital.
It appears that the theory of practice allows social scientists to grasp the dynamics of the classification societies and their ecosystem. In this perspective, the preponderant agents in issue-areas of maritime safety are able to gather the appropriate capitals and identify possible strategic moves. This change of scope can highlight elements that other theories cannot describe, namely how social agents’ practices reveal the way political orders are constituted, perpetuated and exploited. The classification societies derive their policy-making authority from the intertwining of the classification system throughout the industrial chain, and from their symbolic capital at the national and supranational level. The industrial chain together with the IMO provides the institutional setting within which authority and legitimacy is granted.
Another contribution of this study is to show how, despite the differences between these theories, the theory of practice can provide an integrated framework that includes all the actors previously mentioned, both state and non-state. Beyond these methodological and theoretical contributions to the study of non-state actors in global governance, the empirical study reveals how interwoven the interests of the actors in the field of maritime safety are. Moreover, it exposes the practices through which the actors contribute to the reproduction of the social order, and in this case to the high influence of classification societies. The theory of practice seems to be an adequate framework to understand the subject of global governance as it includes the growing complexity of the environment and the diversity which surrounds policy makers. The concept of field may be able to provide an interesting way to understand global governance, the political struggles and conflict of interest that occur in given issue-area of world politics. Indeed, global governance conceptualized as a field allows a finely tuned analysis of power struggles over various types of capital. This perspective on global governance that of the Commission of Global Governance mentioned in the introduction are thus radically in opposition. Globalization changes the political scene and increases the pace at which political actors are socially included or excluded. If the rising role of non-state actors in the “privatization” of governance is increasingly drawing the attention of political scientists, then the past research in this area arguably failed to identify the power dynamics underlying this phenomenon. The classification societies are arguably one of the most developed cases of a private governance system encompassing both the industry and a powerful presence at the supranational institutional level. Their emergence has been used as a starting point to uncover the social dynamics of the field.
This research study may provide the industry and the states with additional sociological insight about the development of transnational actors in global governance and the political dynamics they generate. Mainstream IR theories, be they on the positivist or constructivist side, arguably lead researchers to overlook the actual everyday practices of both industrial and policymaking practitioners. The case study suggests that the social practices are relevant in the actual operation and regulation of international shipping. Bourdieu’s theory of practice provides key analytical elements to understand the power shifts and perpetuations in global governance. This research suggests that a deep understanding of the supranational success of the classification societies implies an analysis rooted in the practices of non-state actors throughout the industrial chain. A reductionist focus on the sole activities of the states and international organizations would not allow for incisive insights into the rise of non-state actors in world politics. The practices of the classification societies and their role in global governance, as private actors and public service providers, show how, despite being contested, they have reached a preeminent position in maritime safety.
Entre 2000 et 2005, plus de 2 600 accidents maritimes graves ont été enregistrées par les Nations Unies. La sécurité maritime est une question clé des échanges internationaux car plus de 90% du commerce international est transporté par voie maritime. Le transport maritime est lié à la capacité des États à influencer le commerce international, à accéder aux ressources naturelles, et à développer l’emploi domestique et la production nationale. Par conséquent, il est considéré comme un facteur clé dans les relations internationales (RI). Le transport maritime est lié aux problèmes tels que ceux de la sécurité qui dépasse la notion de souveraineté territoriale.
Une partie prenante centrale bénéficie d'une forte influence dans la gouvernance de la sécurité maritime : les sociétés de classification. Une telle situation soulève des défis conceptuels pour les théories positivistes des relations internationales. Des théories post-positivistes sont nécessaires pour décrire l'influence croissante de ces acteurs privés. Bien que les théories constructivistes et critiques des RI puissent être appliquée, la théorie de la pratique de Bourdieu semble de plus en plus pertinente pour décrire l’influence croissante de ces acteurs. La question de recherche suivante peut être posée pour aborder à la fois le problème pratique du grand nombre de victimes et les problèmes théoriques de la montée des acteurs non étatiques dans la gouvernance mondiale : « Quelle est la contribution de la théorie de la pratique à la compréhension de l’influence des sociétés de classification sur la sécurité maritime ? »
Le deuxième chapitre explore l'apport de la théorie de la pratique aux théories classiques des Relations Internationales. Les hypothèses sous-jacentes des théories réalistes et libérales sont que l'État est le principal acteur de la sécurité maritime et que l'ordre international est anarchique. En revanche, la théorie de la pratique prétend que cet ordre est hiérarchique et devrait être plutôt considéré comme un champ sociale structurée, à l'instar d'autres structures sociales telles que les marchés économiques. Les théories sociales constructivistes et critiques mettent en évidence l'importance des acteurs non étatiques, sans supposer aucune exclusivité pour les acteurs étatiques. La théorie de la pratique permet une étude interprétiviste des dynamiques sociales et des luttes de pouvoir basée sur l’utilisation de la pratique comme matière première de recherche plutôt que de connaissance représentationnelle.
Le troisième chapitre introduit une méthodologie permettant de décrire l'influence des acteurs étatiques et non étatiques. Selon la théorie de la pratique, une telle méthodologie doit être à la fois critique et historique. L'étude de terrain a suivi en parallèle les quatre processus suivants : l'accès aux connaissances pratiques, la reconstruction de la logique des acteurs via l'analyse du champ, des habitus et des capitaux. La méthode de recherche était une étude de cas critique qualitative longitudinale. Les trois principales méthodes de collecte de données étaient les entretiens, les groupes de discussion et l'analyse textuelle. La collecte de données s'est déroulée sur trois ans, de 2014 à 2017, en France, au Royaume-Uni, en Chine et à Singapour. Vingt et un entretiens ont été menés, ainsi que trois années d'observations, d'archives, de communiqués de presse et d'analyse de documents d'entreprise. L'enquête empirique comprenait l'étude de huit types d'acteurs et groupes d’acteurs : les États, l'Organisation maritime internationale (OMI), les ports internationaux, les chantiers navals, les courtiers, les sociétés de classification, les entreprises de logistique et les armateurs.
Les résultats de l’étude empirique sont détaillés dans les quatrièmes, cinquièmes et sixièmes chapitres, chacun fournissant une analyse des trois concepts de la théorie de la pratique, notamment le champ, les capitaux et l’habitus. Le quatrième chapitre délimite le champ de la sécurité maritime, identifie les principaux acteurs et révèle leur position relative dans le champ. Quatre types d'acteurs ont été sélectionnés pour l’analyse : les États, l'OMI, les armateurs et les sociétés de classification. Les données n'ont pas indiqué que la sécurité maritime est principalement sous l'influence des États. Les États doivent veiller à ce que leurs décisions soient conformes aux exigences de leur industrie nationale afin que les acteurs industriels soutiennent les décisions du gouvernement et ne quittent pas le territoire. Les sociétés de classification et les États ont des intérêts communs et travaillent ensemble au respect des réglementations internationales. Les États maritimes traditionnels ont développé leurs propres sociétés de classification, qui opèrent désormais au niveau international. En les soutenant, les États maritimes traditionnels peuvent garantir que leurs normes de sécurité seront appliquées à l'international, et notamment par les États en voie de développement. Par ailleurs, en déléguant leurs obligations statutaires aux sociétés de classification (RO), les États peuvent respecter leurs engagements vis-à-vis des conventions internationales sans avoir à investir dans une main-d'œuvre en propre spécialisée dans le domaine de la sécurité maritime. L’intérêt premier de l’OMI est de justifier sa position monopolistique en tant qu’instance unique légitime pour l'élaboration des réglementations maritimes internationales. L'étude de terrain indique qu'il existe des conflits d'intérêts entre pays développés et pays en développement, qui aboutissent à un consensus sur des textes réglementaires peu clairs et souvent difficile à mettre en pratique. L'OMI a besoin de sociétés de classification pour pouvoir transformer ces textes en règlements applicables aux acteurs de la chaîne industrielle. Les textes ne pouvant pas être mis en pratique restent sur la table et peuvent affecter la capacité perçue de l'OMI à diriger l'élaboration des politiques dans ce domaine. Parallèlement, leur méta-organisation permet aux sociétés de classification d'assurer la continuité et le développement du système de classification. En effet, certaines de ces réglementations impliquent la production de certificats, activité qui, en pratique, est réalisée par des sociétés de classification.
Le cinquième chapitre est consacré à une analyse des capitaux. Quatre types de capitaux ont été identifiés : symbolique, économique, social et informationnel. L'étude révèle une répartition inégale des ressources entre acteurs. Les États bénéficient d'un solide capital symbolique sur le terrain, car ils sont souverains sur leur territoire et ont le pouvoir de développer leur propre cadre juridique pour diriger leur circonscription nationale. Cette souveraineté peut être utilisée pour renforcer les conventions internationales et appliquer des normes de sécurité élevées, mais elle peut également être utilisée pour attirer les armateurs étrangers en appliquant des normes laxistes et des avantages fiscaux attractifs. Par conséquent, la souveraineté représente paradoxalement un risque pour la sécurité maritime. Le capital économique des sociétés de classification est principalement constitué par le rôle clé que jouent leurs certificats dans les nombreux aspects opérationnels de l'exploitation d'un navire de commerce, depuis sa construction jusqu'aux contrôles techniques et réglementaires. Les certificats étant obligatoires, les sociétés de classification semblent institutionnalisées tout au long de la chaîne industrielle. Leur capital symbolique élevé confère aux sociétés de classification un statut et une légitimité forte parmi les acteurs du champ. Ce statut leur confère également une quasi-immunité. En effet, bien qu'elles soient souvent engagées dans des procès, les sociétés de classification perdent rarement devant les tribunaux contre les représentants des armateurs, des membres d'équipage ou des États. Le capital informationnel des sociétés de classification semble être une puissante source d'influence tant sur les États membres que sur l'OMI, qui dépend en partie de ces informations pour l'élaboration des politiques. Par conséquent, le capital informationnel semble être la clé de la position dominante des sociétés de classification dans le domaine.
Le chapitre six propose une analyse de la reproduction de la structure, appelée habitus dans la sociologie de Bourdieu. Les sociétés de classification ont également une forte influence sur les États en tant qu'experts participants aux délégations nationales à l'OMI. L'OMI est le forum où un nombre important d'opportunités d'affaires, telles que les certifications, sont distribués à certains acteurs du champ. L’institutionnalisation des sociétés de classification n’a pas lieu uniquement au niveau des États mais aussi au niveau intergouvernemental, car les certificats de classification sont intégrés dans les processus opérationnels des acteurs industriels. Parallèlement, les sociétés de classification mettent en place des mécanismes qui leur permettent de valoriser leur capital informationnel, notamment via la position centrale de l'Association internationale des sociétés de classification (IACS) en tant que centrale d'information, et via de nombreuses publications. Elles ont assuré une institutionnalisation forte de l'association au sein de l'OMI par l'organisation régulière de réunions de haut niveau. Au cours de ces réunions, des discours officiels confèrent à l'IACS et à ses membres la légitimité requise à l'OMI, et par extension dans le champ. L'IACS se positionne comme un collaborateur de l'OMI. En effet, il conçoit sa mission et ses valeurs en utilisant le même vocabulaire que celui de l'OMI. Les sociétés de classification utilisent diverses options de lobbying pour ajouter leurs priorités à l’ordre du jour officiel des réunions de l’OMI.
En conclusion, une conception plus diversifiée du pouvoir, incluant divers types de ressources liées aux capitaux spécifiques qui permet à un acteur donné d'accéder au champ, peut être prometteuse. Le capital symbolique des États ne semble pas leur permettre d'être impliqués avec la compétence requise dans l'élaboration des politiques au niveau supranational. Un manque croissant de capital informationnel et social diminue la capacité des États à s'acquitter de leurs obligations sans l'aide du secteur privé. Les organisations internationales n'ont pas le pouvoir d'obliger les États membres à appliquer les réglementations et ont besoin des informations et du capital social des sociétés de classification pour produire des réglementations qui correspondent à la réalité empirique et aux besoins de l'industrie maritime pour assurer la mise en œuvre ces réglementations. En effet, l'étude empirique indique que les accords entre les États membres actifs sont d'abord le produit d'un consensus politique. Un tel consensus aboutit souvent à des textes vagues difficilement applicables par l'industrie. Les sociétés de classification sont chargées de suggérer des changements dans les textes pour qu'ils correspondent à leurs exigences. Ces suggestions sont majoritairement acceptées par les États membres lors du premier cycle de négociations. Alors que la prééminence des acteurs privés dans la politique internationale peut suggérer un « déclin de l’État », elle doit plutôt être interprétée comme une mutation de leur capital symbolique.
Il apparaît que la théorie de la pratique permet aux chercheurs en sciences sociales d'appréhender la dynamique des sociétés de classification et de leur écosystème. Dans cette perspective, les acteurs prépondérants dans le champ de la sécurité maritime sont en mesure de rassembler les capitaux appropriés et d'identifier d'éventuelles actions stratégiques. Ce changement de périmètre peut mettre en évidence des éléments que d’autres théories ne peuvent décrire, à savoir comment les pratiques des agents sociaux révèlent la manière dont les ordres politiques sont constitués, perpétués et exploités. Les sociétés de classification tirent leur pouvoir de décision de l'entrelacement du système de classification dans la chaîne industrielle, et de leur capital symbolique aux niveaux national et supranational. La chaîne industrielle avec l'OMI fournit le cadre institutionnel dans lequel l'autorité et la légitimité sont accordées.
Une autre contribution de cette étude est de montrer comment, malgré les différences entre ces théories, la théorie de la pratique peut fournir un cadre intégrant tous les acteurs précédemment cités, tant étatiques que non étatiques. Au-delà de ces contributions méthodologiques et théoriques à l'étude des acteurs non étatiques dans la gouvernance mondiale, l'étude empirique révèle à quel point les intérêts des acteurs dans le champ de la sécurité maritime sont imbriqués. De plus, il expose les pratiques par lesquelles les acteurs contribuent à la reproduction de l'ordre social, et dans ce cas à la forte influence des sociétés de classification. La théorie de la pratique semble être un cadre adéquat pour comprendre le sujet de la gouvernance mondiale car elle inclut la complexité croissante de l'environnement et la diversité des tensions qui entourent les décideurs politiques. Le concept de champ peut être en mesure de fournir un moyen intéressant de comprendre la gouvernance mondiale, les luttes politiques et les conflits d'intérêts qui se produisent dans un champ donné de la politique mondiale. En effet, la gouvernance mondiale conceptualisée comme un champ permet une analyse fine des luttes de pouvoir autour de différents types de capital. Cette perspective sur la gouvernance mondiale est donc radicalement opposée à celle de la Commission de gouvernance mondiale évoquée en introduction. La mondialisation change la scène politique et accélère le rythme auquel les acteurs politiques sont socialement inclus ou exclus. Si le rôle croissant des acteurs non étatiques dans la « privatisation » de la gouvernance attire de plus en plus l'attention des politologues, les recherches antérieures dans ce domaine n'ont sans doute pas réussi à identifier la dynamique de pouvoir sous-jacente à ce phénomène. Les sociétés de classification sont sans doute l'un des cas les plus développés d'un système de gouvernance privé englobant à la fois l'industrie et assurant une présence puissante au niveau institutionnel supranational. Leur émergence a servi de point de départ pour découvrir la dynamique sociale du champ.
Cette étude peut fournir à l'industrie et aux États un éclairage sociologique supplémentaire sur le développement des acteurs transnationaux dans la gouvernance mondiale et la dynamique politique qu'ils génèrent. Les théories traditionnelles des Relations Internationales, qu'elles soient du côté positiviste ou constructiviste, conduisent sans doute les chercheurs à négliger les pratiques quotidiennes réelles des praticiens de l'industrie et des décideurs politiques. L'étude de cas suggère que les pratiques sociales sont pertinentes dans l'exploitation et la réglementation réelles du transport international. La théorie de la pratique de Bourdieu fournit des éléments analytiques clés pour comprendre les luttes de pouvoir et les mécanismes de perpétuations de structure du champ de la gouvernance mondiale. Cette recherche suggère qu'une compréhension approfondie du succès supranational des sociétés de classification implique une analyse enracinée dans les pratiques des acteurs non étatiques tout au long de la chaîne industrielle. Une focalisation réductionniste sur les seules activités des États et des organisations internationales ne permettrait pas de comprendre de manière incisive la montée des acteurs non étatiques dans la politique mondiale. Les pratiques des sociétés de classification et leur rôle dans la gouvernance mondiale, en tant qu'acteurs privés et prestataires de services publics, montrent comment, malgré leurs contestations, elles ont atteint une position prééminente dans le champ de la sécurité maritime.