Crossing boundaries
Dépasser les bornes
Résumé
Urban areas across Europe are constantly expanding under the pressure of demographics and of ever-increasing mobility. Meanwhile, the institutional boundaries of the various communities that make up these urban areas remain remarkably stable. The resulting mismatch between a functional urban area and its territorial governments is not new and is liable to increase. It makes the coherent planning and development of the urban area extremely difficult, if urban planning remains within the remit of the various local communities.
The dilemma of resolving this mismatch has led to many contributions to the scientific literature since the start of the twentieth century. All this work has not delivered a consensus, nor easily applicable solutions. Some of the theoretical contributions have sought to address the values that should be devolved to the local level and to its government. Others have probed whether it makes sense to try to make the various types of boundary coincide. Despite the pitfalls, institutional reform has been carried out at territorial level in many European countries. The federal policy on conurbations, launched in Switzerland at the beginning of the 21st century, is a case in point.
The roll-out of the federal policy on conurbations across a majority of urban areas in Switzerland has led to the creation of strategic urbanisation plans at regional scales, extending well beyond the boundaries of a single town. Most of these projects remain to be institutionalised, i.e. transcribed into legally binding documents for urban planning. However, the federal policy on conurbations did not change the prerogatives of the various institutional levels. The actual implementation of a conurbation-level urbanisation plan remains in the hands of the various local communities (commune/Gemeinden) in the area, and is therefore carried out using the same procedures and by the same actors as before.
Under what circumstances and with what effects is this crossing of institutional lines taking place? This question is at the heart of this research project. Within a given community, the aim is to understand how the emergence of conurbation-level planning leads to a change of practice at local level. At the conurbation level, the objective is to identify how new cooperative mechanisms are being put in place to enable local actors to work together on a common project – with the inevitable successes and failures.
The analysis is operationalised by investigating urbanisation plans in several conurbations in Switzerland. The emphasis is on reconstituting the complex process whereby the planning processes were set up and on understanding the types of governance that were set up to oversee them. A comparison between different settings, as well as with urbanisation plans that do not cross community (commune/Gemeinde) boundaries, yields information with general applicability.
Furthermore, this research calls into question the idea of equating a conurbation’s functional area with its institutional boundaries through urban projects. It demonstrates the limits of such an approach. More generally, it shows the considerable influence of local-level values on the behaviours and procedures carried out at the level of the conurbation. Beyond Switzerland, this research seeks to add to the global knowledge base regarding the capacity of local communities to cooperate and interact within strongly fragmented conurbations – with a view to forming collective responses to territorial challenges.
Les aires urbaines européennes ne cessent de s’étendre, croissant sous la pression de l’augmentation démographique et de l’explosion des flux de mobilité notamment ; cependant les territoires institutionnels des différentes collectivités locales qui les composent restent particulièrement stables. Le décalage qui en résulte, entre le territoire fonctionnel urbain et les différents territoires institutionnels, n’est pas nouveau et va en s’accentuant. Ainsi, une difficulté majeure s’installe pour gérer le développement cohérent de l’aire urbaine lorsque la prérogative de la planification territoriale demeure entre les mains des collectivités locales.
La thématique de la résolution de ce décalage a généré une littérature scientifique pléthorique depuis le début du XXème siècle. Celle-ci pourtant n’a produit ni consensus ni solutions aisément applicables. Les différentes approches théoriques se sont surtout cristallisées autour de la valeur à conférer au local et à son gouvernement, mais aussi autour de la pertinence même de tenter une réadéquation des territoires. Malgré certains écueils, des réformes de l’architecture institutionnelle ont toutefois été menées à bien dans un grand nombre de pays européens. La politique fédérale des agglomérations, lancée en Suisse au tournant du XXIème siècle, s’inscrit dans ce processus général.
La mise en œuvre de la politique fédérale des agglomérations, dans une très grande majorité d’aires urbaines suisses, a notamment permis l’identification de projets d’urbanisation stratégiques à l’échelle régionale, parfois dépassant les frontières institutionnelles d’une seule commune. Ces projets doivent désormais être concrétisés, c’est-à-dire transcrits dans les instruments liants de la planification locale. Or, la politique fédérale des agglomérations n’a pas modifié les prérogatives des différents niveaux institutionnels. La mise en œuvre de ces projets d’urbanisation supracommunaux reste en mains communales et se fait donc avec les mêmes outils, les mêmes procédures et par les mêmes acteurs que précédemment.
Sous quelles modalités et avec quels effets se pratique ce dépassement des bornes institutionnelles ? Cette question est au cœur de la présente recherche. A l’intérieur de la commune, il s’agit de comprendre les modifications de la pratique de l’aménagement local que l’émergence de ces projets d’urbanisation supracommunaux engendre nécessairement. A l’échelle de l’aire urbaine, il s’agit de comprendre quelles formes de coopération se développent pour permettre aux différentes collectivités locales de mener un projet d’urbanisation en commun, avec quels succès et avec quels écueils.
L’analyse est menée par le suivi de plusieurs projets d’urbanisation supracommunaux dans différentes agglomérations urbaines suisses. Elle vise notamment à reconstituer le processus complexe de concrétisation de ces projets et à mettre en lumière les formes de gouvernance déployées pour les piloter. La comparaison entre différents terrains, de même que la comparaison avec les processus de concrétisation de projets d’urbanisation qui ne sont pas supracommunaux, permettent de former des enseignements généraux.
La recherche questionne la tentative d’une réadéquation partielle du territoire fonctionnel de l’aire urbaine et du territoire institutionnel de la planification par le seul projet urbain. Elle met en lumière les limites d’une telle approche. Plus globalement, elle montre la grande influence des valeurs attribuées au local sur les actions des acteurs et les pratiques de l’intercommunal. Au-delà du seul cas suisse, la présente recherche contribue à améliorer les connaissances sur la capacité des différentes collectivités locales à coopérer et à interagir dans une aire urbaine fortement fragmentée pour formuler une réponse collective aux défis territoriaux.
Mots clés
Suisse
community
town
city
urban
Urban planning
Conurbation
Local government
Urbanisation
Tiebout model
decisional method
Switzerland
Commune
Ville
Agglomération urbaine
Gouvernement local
Urbanisme -ville -genre-développement durable
Intercommunalité
Projet urbain
Métropolisation- ville régionale- aménagement urbain durable
Frontières
modèle Tiebout
supracommunal
Planification - droit de l’urbanisme – montagne – directive territoriale d’aménagement - Alpes
Local
méthode décisionnelle
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