Participation and Technological Lock-In in the Ecological Transition of Agriculture. The Case of Conservation Agriculture in France and Brazil.
Participation et verrouillage technologique dans la transition écologique en agriculture. Le cas de l'Agriculture de Conservation en France et au Brésil.
Résumé
Technical models based on the use of pesticides in agriculture have environmental and sanitary impacts. Facing these impacts, policy makers refer to a so-called “ecological transition” of the agricultural sector that would enhance the development of technical alternatives and promote a new and sustainable technological model. In this context, the notion of “technological lock-in” gives a way to understand why intensive models and the use of pesticides in agriculture persist and what are the obstacles to the development of less harmful alternatives (Cowan, Gunby, 1996; Vanloqueren, Baret, 2008). Analyzing situations of such “lock-in”, authors emphasize the importance of cognitive factors on practices and organizations (influence of cognitive frameworks and norms of action ; role of concrete means of access to technical evidence – Stassart, Jamar, 2009; Labarthe, 2010). At the same time, “participation” is nowadays more and more cited as an efficient way to mobilize evidence in situations of technological choices (Barber, 1984; Callon et al., 2001…)
This PhD research aims at questioning this assumption about participation and its efficiency in mobilizing evidence for technological choices, using the peculiar case of the development of Conservation Agriculture (CA) both in France and Brazil. CA is a innovative technological model in agriculture that rises in the public debate as a candidate for sustainable agriculture, in spite of the dependence of some practices on intensive use of herbicides, or even on “technological packages” (herbicide + herbicide resistant - GMO).
In order to understand the effects of participation on decision makers’ and farmers’ capacity to access evidence and to make technological choices, I analyzed how the idea of participation actually declines in the knowledge regime in agriculture. The evolution of French agricultural policy from a “referential” of modernization in the 1960s to the referential of market in the 1980s has been studied already (Muller, 2000), though rarely focusing on the issue of access to evidence, especially scientific evidence. Yet deep changes are at pace following the liberal turn of public action and the implementation of new modes of regulation by information that led to many transformations of the role of the State (Majone, 1996). This PhD research analyzes the implied transformations in France and shows that the State did not acquire the adequate institutional and
material devices that would enable it to take in charge its new regulating role of the agriculture sector and the use of pesticides. On the contrary, during the 1990s and 2000s decades, it disengaged from a proactive policy that would aim at transforming the technological model in agriculture, and it lost its prerogatives linked to the production and management of evidence in the regime.
In this context, this research shows how the idea of participation is used by actors and to which concrete resources and material devices it corresponds in terms of access to evidence. Decision makers refer to the idea of participation in order to organize big national consultations (as the Grenelle de l’Environnement in France) that rather aim at producing consensus in a very controversial public debate than at evaluating the impacts of new technologies and feeding the technical content of policy measures. The idea of participation is also used to discharge the responsibility for producing pesticide-less innovations and alternatives to local and public-private or 100% private devices, such as associations gathering farmers and companies selling pesticides. But in spite of this reference to the idea of participation, the results show a lack of shared resources and open access to evidence that would be necessary to evaluate and debate the technological alternatives and their impacts. By analyzing the policy networks that are engaged in the development of CA, the results of this research confirm an increasingly fragmented situation in the actors’ conditions of access to evidence. While on the one hand private companies accumulate cognitive resources on technological innovations, inequalities of resources between farmers who are locally developing innovations are deepening. Thus the incentive to “more participation” between those actors is not enough to counterbalance the structural changes at work. On the contrary it may veil the constant retreat of the State from a proactive policy in favor of a decreasing use of pesticides in agriculture. The comparison with the Brazilian case confirms the existence of such “pervert effects” of the idea of participation as it legitimizes the de-politization of public debate on the evolutions of the knowledge regime in agriculture.
Les modèles techniques agricoles fondés sur l’utilisation de produits phytopharmaceutiques (pesticides) ont des impacts environnementaux et sanitaires face auxquels les pouvoirs publics affichent la volonté d’une « transition écologique » en agriculture. Dans ce contexte, on s’interroge de plus en plus sur la notion de verrouillage technologique pour comprendre la persistance de ces modèles et les obstacles au développement d’alternatives techniques moins consommatrices de ces produits (Cowan, Gunby, 1996 ; Vanloqueren, Baret, 2008). Les analyses menées sur les situations de verrouillage mettent en avant l’importance des dimensions cognitives (influence des cadres cognitifs et normes pour l’action, dispositifs matériels d’accès aux connaissances techniques – Stassart, Jamar, 2009 ; Labarthe, 2010). Parallèlement, la « participation » est souvent invoquée comme un moyen d’améliorer la
mobilisation des connaissances dans les situations de choix technologiques (Barber, 1984 ; Callon et al., 2001…).
L’objectif de cette thèse est de mettre à l’épreuve cette conviction sur la participation, à partir de l’étude du cas de l’agriculture de conservation (AC) en France et au Brésil. L’AC est un modèle technologique innovant qui émerge comme « candidat » à l’agriculture durable dans le débat public, en dépit de la dépendance de certaines techniques à l’utilisation d’herbicides voire de paquets technologiques (herbicide total + OGM résistant associé).
Pour comprendre les effets de la participation sur la capacité des acteurs à accéder aux connaissances et à faire des choix technologiques, la thèse analyse la façon dont l’idée de participation se décline concrètement dans le régime d’accès aux connaissances en agriculture. L’évolution de la politique agricole en France et le passage d’un référentiel « modernisateur » à un « référentiel de marché » (Muller, 2000) a fait l’objet de nombreuses études, mais peu souvent menées depuis le point de vue des connaissances. Or, de profonds changements sont en cours, suite au tournant libéral des années 1990 et à la transformation du rôle de l’Etat vers la mise en oeuvre d’une régulation par l’information (Majone, 1996). L’analyse de ces transformations en France révèle que l’Etat ne s’est pas doté des dispositifs institutionnels et matériels adéquats pour assurer cette fonction de régulation dans le domaine de l’agriculture et de l’utilisation des pesticides. Au contraire, les années 1990/2000 montrent son désengagement d’une politique volontariste visant à transformer le modèle technologique agricole, et la perte de ses prérogatives liées aux connaissances. Dans ce contexte, la participation est invoquée pour organiser de grandes consultations nationales (Grenelle de l’Environnement) visant à produire du consensus dans un univers de politiques publiques très controversées, plutôt que pour évaluer les impacts des technologies et assurer un contrôle social sur les débats. La participation est aussi utilisée pour renvoyer l’innovation en agriculture à des dispositifs locaux associant public et privé (et notamment les firmes d’amont fournisseuses de produits phytopharmaceutiques, porteuses de conflits d’intérêt), sans que soit prévus de moyens mutualisés d’accès aux connaissances pour évaluer et débattre des options technologiques. L’analyse des réseaux d’action publique impliqués dans le développement de l’AC confirme une situation de fragmentation croissante des conditions d’accès aux connaissances, entre accumulation des ressources cognitives par les firmes, et inégalités d’accès aux connaissances entre agriculteurs développant des alternatives. Dans ce contexte, la référence à « la participation » ne permet pas de compenser ces changements structurels à l’oeuvre, et masque au contraire le retrait de l’Etat d’une politique volontariste en faveur de la réduction de pesticides. La dimension comparative avec le Brésil
permet de confirmer l’existence de tels effets « pervers » en termes de dépolitisation des débats sur les évolutions du régime d’accès aux connaissances.